《 中国能源报 》（ 2020年05月25日   第 17 版）记者 李玲

从2012年首次就页岩气矿权公开向社会招标，到2015年公开招标出让新疆石油天然气勘查区块，我国上游油气勘查开采领域对外开放的探索一直未停。

今年5月1日起，自然资源部印发的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（下称《意见》）正式实施，凡在我国境内注册的净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。

至此，我国油气勘探开采市场的大门完全打开，无论是民营、外资还是其他行业企业，将迎来与中石油、中石化、中海油“三桶油”同台竞争的机会，上游勘查开采主体也将日趋多元。

实现上中下游全方位放开

《意见》指出，要全面推进矿业权竞争性出让、开放油气勘查开采市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

“在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。从事油气勘查开采应符合安全、环保等资质要求和规定，并具有相应的油气勘查开采技术能力。”自然资源部在《意见》中表示，油气矿业权将实行探采合一制度，发现可供开采的油气资源的，在报告有登记权限的自然资源主管部门后即可进行开采。

事实上，此前很长一段时间，我国上游油气勘探开发领域仅有“三桶油”及延长石油具有资质，其他资本无法进入。

为加快我国油气勘查开采力度，促进油气上游投资主体多元化，2012年，自然资源部首次面向所有企业公开对20个页岩气区块探矿权进行招标，共83家企业参与投标；此后，自然资源部又分别于2015年、2017年对新疆多个石油天然气勘查区块进行公开招标出让。

在中石油咨询中心专家查全衡看来，油气勘查开采全面放开，是非常值得肯定的事情。“与一般的采矿不同，油气勘查开采面对的是一个看不见摸不着的对象，存在高风险、高技术、高投入、长周期的特点。因此，需要更多投资主体，大的、小的，国有、民营、外资，多一些探索的思路，对油气上游的发展肯定是有益的。”

“从改革角度来讲，上游开放是很正确的，从法理上实现了打破少数企业垄断局面的目标；从整个产业链来说，实现了上中下游全方位的市场化改革。”对外经济贸易大学“一带一路”能源贸易与发展研究中心主任董秀成表示。

仍面临不少现实问题

尽管政策全面放开了，但在多位受访者看来，企业想进入上游油气勘查开采市场，目前仍存在不少现实问题。

“从现实看，很难立竿见影。”董秀成直言，“上游的特点是投资大、风险高，投资完了也不一定有效果，钱很可能就‘打水漂’了。当然不排除其他主体会尝试，但尝试之后是不是能够找到储量，谁也不敢打包票。”

据悉，在自然资源部前几轮油气上游改革试点中，积极参与的民企、外资不在少数，但均鲜有斩获。页岩气探矿主体中，无一家企业完成计划投入，且多个已退回区块探矿权；国际石油巨头康菲、壳牌、BP也先后从我国页岩气区块勘探中退出。

除了投资大以外，在董秀成看来，最核心的问题在于目前并没有可以拿出来公开招标的优质区块。“过去的区块是给‘三桶油’，改革以后，都会公开招标，所有企业同台竞争。问题是现在政府手里的区块并不多，资源潜力比较好的都在‘三桶油’手里，剩下的都是一些‘难啃的骨头’，可能政府拿出来招标的这些区块，对‘三桶油’的吸引力都不够，更别说其他企业了。没有好区块，说什么都没用。”

中国石油经济技术研究院高级经济师徐博对记者表示，即使其他公司能够成功进入上游，也只是作为补充，成不了主体。“美国这么多年来都是几大石油公司占主体，其他很多小公司只是一个补充，这个大趋势是不会变的。”

此外，在今年国际油价暴跌的大背景下，许多国际石油公司均削减上游投资，这在一定程度上也影响了企业进入上游的积极性。

需配套政策引导和服务

“全面放开对推动油气行业发展是有利的，但不等于放开以后就大功告成了，这是脱离实际的。”查全衡表示，“政策放开只是第一步，后续还存在政策如何进一步落地问题，需要配套政策引导和服务。比如地质资料共享的问题，咱们在这方面很欠缺，导致很多企业做了无用功，对社会财富也是一种浪费。”

据介绍，在西方国家，所有作业者的地质资料均需上交，国家提供12—24个月的保密期后便对社会开放共享。此外，查全衡指出，应建立一个健全和充分市场化的技术服务市场，用钱就可以解决技术和服务问题。目前我国虽然有技术服务队伍，但市场不够发达和完善。

“对企业来说，首先得冒这个险，不能光说不练，要有足够的资金能力和风险承受能力。从政府角度来说，其实就是严格按照政策法规监管，没有按照规定完成任务的，不管‘三桶油’还是其他民营或外资企业，都要无条件收回，再重新招标。这样，区块才能正常运转起来。如果捂着区块不投入，开放就没有任何意义。”董秀成指出。

查全衡对此也表达了相同看法：“根据以往的实践，各级政府的有效监督是保证改革达到预期的重要环节。防止某些企业拿到区块不投入，还有来回倒买倒卖搞投机的，这在西方都出现过，我国之前也有过这种苗头。若相关部门后续工作跟不上，很可能重蹈覆辙。”